Problem nie polega na tym, że prawo nie istnieje. Problem polega na tym, że jego stosowanie w konkretnych sytuacjach prowadzi do wniosków, które nie są intuicyjne ani dla pracodawców, ani dla samych cudzoziemców, a co najważniejsze – generują realne konsekwencje prawne i finansowe. W wielu przypadkach nie mamy do czynienia z nadużyciem czy obejściem przepisów, lecz z sytuacją, w której system sam wytwarza ryzyko.
Jednym z najbardziej problematycznych elementów systemu jest sposób funkcjonowania wniosków o legalizację pobytu składanych przez cudzoziemców. W praktyce bardzo często są one składane drogą pocztową i trafiają do urzędu, gdzie zostają przyjęte, ale nie są od razu weryfikowane pod kątem kompletności. Oznacza to, że przez pewien czas funkcjonują w obiegu jako wnioski „istniejące”, choć ich skuteczność formalna nie została jeszcze potwierdzona.
Ten etap ma kluczowe znaczenie. Cudzoziemiec, który złożył wniosek, korzysta z ochrony proceduralnej i może kontynuować pobyt w Polsce, a w praktyce także pracę. Jest to rozwiązanie racjonalne z punktu widzenia administracji – pozwala uniknąć blokowania cudzoziemców na etapie formalnym i daje im możliwość uzupełnienia braków.
Problem pojawia się w momencie, gdy urząd – często po wielu tygodniach lub miesiącach – wzywa do uzupełnienia wniosku, na przykład poprzez osobiste stawiennictwo i złożenie odcisków palców. Jeżeli cudzoziemiec nie odpowie na takie wezwanie, nie stawi się w urzędzie albo w międzyczasie opuści Polskę, wniosek zostaje pozostawiony bez rozpoznania, co w praktyce oznacza, że uznaje się go za nieskuteczny.
W tym momencie pojawia się zasadniczy problem przyczynowo-skutkowy. Skoro wniosek okazuje się nieskuteczny, to znika podstawa proceduralna, na której opierał się pobyt cudzoziemca w danym okresie. W konsekwencji może dojść do zakwestionowania jego statusu pobytowego wstecznie, mimo że w chwili podejmowania pracy działał on w ramach dostępnych procedur.
Dla cudzoziemca oznacza to utratę ciągłości legalizacji pobytu i potencjalne problemy przy kolejnych postępowaniach. Dla pracodawcy konsekwencje są jeszcze bardziej dotkliwe. Zatrudnienie, które w momencie rozpoczęcia było zgodne z procedurą i oparte na realnie istniejącej podstawie, może zostać zakwestionowane. Co istotne, pracodawca nie ma żadnych narzędzi, aby kontrolować, czy cudzoziemiec stawi się na wezwanie urzędu albo czy nie opuści kraju. Mimo to to właśnie pracodawca ponosi ryzyko prawne.
W efekcie system tworzy sytuację, w której dopuszcza warunkową legalność pobytu na etapie procedury, ale jej niespełnienie generuje konsekwencje przenoszone na podmiot, który nie ma wpływu na dalszy przebieg sprawy.
Kolejnym przykładem niespójności systemu jest sposób traktowania parametrów zatrudnienia określonych w dokumentach legalizacyjnych. W oświadczeniach lub zezwoleniach wskazywana jest konkretna liczba godzin pracy, która w założeniu ma odzwierciedlać planowane zatrudnienie.
W praktyce jednak rynek pracy – szczególnie w sektorach takich jak produkcja, logistyka czy rolnictwo – wymaga elastyczności. Zdarza się, że pracownik chce pracować więcej, a pracodawca ma taką możliwość organizacyjną. Praca jest wykonywana, wynagrodzenie wypłacane, a wszystkie należności publicznoprawne są regulowane.
Problem pojawia się na poziomie interpretacji przepisów. W części orzecznictwa przyjmuje się, że przekroczenie liczby godzin wskazanej w dokumencie oznacza wykonywanie pracy poza zakresem legalizacji. Oznacza to, że nadwyżka godzin może zostać uznana za pracę nielegalną.
Mechanizm jest tu szczególnie problematyczny, ponieważ nie dotyczy ukrywania zatrudnienia ani unikania opodatkowania. Dotyczy sytuacji, w której całość pracy odbywa się w sposób jawny i rozliczony, ale nie mieści się w formalnie zadeklarowanych parametrach. W efekcie dochodzi do zrównania tej sytuacji z przypadkami rzeczywistej pracy „na czarno”.
Dla cudzoziemca oznacza to ryzyko uznania, że wykonywał pracę niezgodnie z warunkami zezwolenia, co może mieć wpływ na jego dalszy status. Dla pracodawcy oznacza to ryzyko odpowiedzialności za nielegalne zatrudnienie, mimo że wszystkie podstawowe obowiązki zostały spełnione. Kluczowym problemem jest tu brak rozróżnienia między nadużyciem a naturalną zmianą organizacyjną.
Wyraźnym przykładem niespójności systemu była sytuacja obywateli Kolumbii w kontekście wjazdu do Polski w ruchu bezwizowym. Od 15 sierpnia 2024 roku zaczęto stosować praktykę, zgodnie z którą obywatele tego kraju nie powinni korzystać z wjazdu na podstawie biometrii.
Istotne jest jednak to, że w momencie wprowadzenia tej praktyki nie doszło do zmiany przepisów powszechnie obowiązujących. Nie pojawiła się ani nowa ustawa, ani rozporządzenie, które wprost regulowałoby tę kwestię. Mieliśmy więc do czynienia nie ze zmianą prawa, lecz ze zmianą jego interpretacji.
Konsekwencje tej sytuacji były bardzo konkretne. W zależności od urzędu wojewódzkiego identyczne stany faktyczne były oceniane w różny sposób. W części urzędów wnioski składane przez obywateli Kolumbii, którzy wjechali po tej dacie na podstawie ruchu bezwizowego, kończyły się automatyczną odmową. W innych przypadkach wydawano decyzje pozytywne. Dodatkowo w wielu sprawach decyzje odmowne były uchylane w toku postępowania odwoławczego, co jeszcze bardziej podważało jednolitość systemu.
Dla cudzoziemca oznaczało to brak przewidywalności i konieczność angażowania się w długotrwałe procedury odwoławcze. Dla pracodawcy sytuacja była jeszcze bardziej problematyczna, ponieważ nie był on w stanie ocenić ryzyka zatrudnienia. Ten sam profil pracownika, w tej samej sytuacji faktycznej, mógł być uznany za legalny lub nielegalny w zależności od tego, do którego urzędu trafiła sprawa.
Dopiero po dłuższym czasie wprowadzono regulacje, które formalnie odzwierciedliły tę praktykę. W okresie przejściowym system funkcjonował jednak w stanie faktycznej niespójności, w którym interpretacja wyprzedzała legislację.
Kolejnym obszarem problemowym jest organizacja samego procesu administracyjnego. Pomimo postępującej cyfryzacji znacząca część dokumentów nadal składana jest w formie papierowej. W praktyce oznacza to, że dokument może zostać doręczony do urzędu, przyjęty i opieczętowany, ale przez pewien czas nie być widoczny w systemie informatycznym.
Ta luka pomiędzy fizycznym przyjęciem dokumentu a jego rejestracją generuje bardzo konkretne konsekwencje. Cudzoziemiec może posiadać potwierdzenie nadania i odbioru dokumentów, a mimo to uzyskać informację z urzędu, że jego sprawa nie istnieje. Nie wynika to z błędu merytorycznego, lecz z opóźnienia organizacyjnego.
Z punktu widzenia pracodawcy oznacza to brak możliwości weryfikacji statusu pracownika. Nawet przy zachowaniu należytej staranności nie jest on w stanie potwierdzić, czy sprawa jest procedowana, ponieważ formalnie nie widnieje ona w systemie. Tym samym ryzyko błędnej oceny sytuacji rośnie, mimo że wszystkie działania zostały podjęte prawidłowo.
Dopełnieniem opisanych problemów jest brak jednolitości w praktyce stosowania prawa przez poszczególne urzędy. Dotyczy to zarówno interpretacji przepisów, jak i sposobu dokumentowania decyzji czy potwierdzania statusu cudzoziemca.
W praktyce oznacza to, że dokumenty wydawane w analogicznych sprawach mogą różnić się formą i znaczeniem dowodowym. Dla pracodawcy, który musi podejmować decyzje operacyjne na podstawie tych dokumentów, oznacza to konieczność ich interpretowania, a tym samym zwiększone ryzyko błędu.
System formalny, który opiera się na dokumentach, traci swoją funkcjonalność, jeżeli dokumenty te nie są jednolite i jednoznaczne.
We wszystkich opisanych przypadkach widoczny jest ten sam mechanizm. Cudzoziemiec i pracodawca działają zgodnie z procedurą dostępną na danym etapie, system dopuszcza określone działania, a następnie – na skutek interpretacji, opóźnienia lub zdarzenia niezależnego – zmienia się ocena tej samej sytuacji.
Konsekwencje tej zmiany nie są rozłożone równomiernie. W praktyce obciążają one przede wszystkim pracodawcę oraz cudzoziemca, czyli strony, które mają najmniejszy wpływ na funkcjonowanie systemu.
Pierwszym niezbędnym krokiem jest jednoznaczne określenie momentu utraty legalności pobytu i pracy. Brak uzupełnienia wniosku powinien wywoływać skutki od momentu niewykonania obowiązku, a nie wpływać na ocenę wcześniejszych okresów, w których cudzoziemiec działał w ramach dopuszczonej procedury.
Drugim elementem powinna być zmiana podejścia do parametrów zatrudnienia. Wprowadzenie dopuszczalnych odchyleń, zamiast sztywnych wartości, pozwoliłoby oddzielić realne nadużycia od naturalnej elastyczności rynku pracy i ograniczyć przypadki formalnego uznawania legalnej pracy za nielegalną.
Trzecim kierunkiem zmian jest powiązanie praktyki administracyjnej z legislacją oraz jej ujednolicenie. Sytuacje takie jak ta z 15 sierpnia 2024 roku nie powinny funkcjonować w próżni prawnej. Jeżeli zmienia się sposób stosowania przepisów, zmiana ta powinna być natychmiast odzwierciedlona w obowiązujących regulacjach i jednolicie stosowana przez wszystkie urzędy.
Największym problemem polskiego systemu zatrudniania cudzoziemców nie jest brak regulacji, lecz brak ich przewidywalności w praktyce. System dopuszcza sytuacje, w których legalność ma charakter warunkowy, interpretacja wyprzedza legislację, a odpowiedzialność ponoszą podmioty pozbawione realnego wpływu na przebieg zdarzeń.
Jeżeli celem regulacji ma być eliminowanie rzeczywistych nadużyć, a nie sankcjonowanie formalnych nieścisłości, konieczne jest doprecyzowanie zasad w sposób, który przywróci podstawową funkcję prawa – możliwość przewidywania jego skutków.
